欧盟发布外国补贴白皮书的背后

近日欧盟发布了针对外国政府补贴的白皮书，以加强对外国政府补贴的审查监管。如果立法通过，这将是继欧盟反垄断审查和欧盟外资审查之后，中国企业赴欧投资需要面对的又一项政府审批，可能会对中国企业未来在欧开展业务产生深远影响。

6月17日，欧盟公开发布了关于针对外国政府补贴的《白皮书》，提出建立补贴审查制度，以应对外国政府补贴对欧盟市场公平竞争带来的不利影响。《白皮书》供欧盟各成员国讨论，并向社会公众征求意见，截止日期为9月23日。预计2021年将启动立法程序。

《白皮书》表示，欧盟经济长期保持开放透明，欧盟约35%的资产已由非欧盟投资者拥有或控制，除传统外资来源地美国和加拿大以外，第三国流入欧盟的资本不断增加，尤其是来自外国国有企业的对欧投资快速增长。欧盟认为，现行的竞争政策、贸易政策和公共采购等规则主要针对欧盟成员国实施的补贴进行了规制，对于非欧盟国家的政府补贴缺乏监管。欧盟担心这一制度漏洞将使欧盟企业在与非欧盟企业竞争时处于劣势，比如获得外国政府补贴的投资者“高价”竞购欧盟企业股权以实现战略目的、“低价”投标欧盟公共采购以扩大市场份额。

欧盟委员会执行副主席韦斯塔格（图中）、欧盟委员会负责内部市场的委员布雷东（右一）举行视频记者会介绍“外国补贴白皮书”情况。（图片来源：中新社）

在此背景下，《白皮书》旨在通过立法填补监管空白，赋予欧盟主管机关打击损害市场竞争的外国政府补贴的新权力。市场普遍认为，欧盟此举可能剑指中国企业。

近年来，欧盟内部的执法案例也促使欧盟希望出台新规打击外国政府补贴。2019年2月，欧盟否决了阿尔斯通与西门子铁路业务合并交易。这一否决加剧了对如何保护欧盟企业与其他由国家支持的企业之间展开竞争的辩论。法国和德国对欧盟阻止两家公司合并感到不满，随后共同向欧盟施压要求确保公平竞争市场环境。2020年4月，在中车株洲公司收购德国福斯罗机车公司交易中，德国反垄断机构进行了全面调查，重点考察了中国政府提供的国有银行贷款等财政资助，涉及“中国制造2025”及“一带一路”两项国家计划。

《白皮书》的要点

《白皮书》重点提出建立补贴审查制度，避免外国政府补贴扭曲欧盟市场竞争秩序，确保实现欧盟企业与其它非欧盟企业之间能够公平竞争、同台竞技。

1.补贴审查的范围

《白皮书》指出，对于非欧盟投资者而言，以下三种情形均可能会被纳入补贴审查的范围：一是本国政府直接支持其在欧企业开展运营；二是本国政府为其收购欧盟公司提供财务便利；三是本国政府为其参与欧盟公共采购投标提供便利。

可见，《白皮书》提出的审查范围较为广泛，围绕多个不同领域进行审查，彰显欧盟全面打击外国政府补贴，坚定保护欧盟市场公平竞争的决心。中国企业尤其是国有企业未来收购欧盟公司的股权，可能将成为补贴审查制度的重点规制对象。

2.补贴审查机制

针对上述三类外国政府补贴，《白皮书》提出建立差异化的三种补贴审查机制。

一般性的补贴审查机制

适用范围。该审查机制也称为“兜底性”审查机制，其适用范围较为广泛，包括向在欧盟设立公司的经营者或者未设立公司但在欧盟市场开展业务的经营者提供外国政府补贴的所有市场行为，包括但不限于贸易和投资等。在该审查机制下，欧盟或者其成员国可依职权主动启动补贴审查程序，以确定在欧盟设立公司或者开展业务的外国投资者，是否存在接受外国政府补贴的情形，且该补贴扭曲了欧盟市场竞争秩序。

审查标准。对于涉及外国政府补贴的，欧盟或者其成员国在审查判定该补贴是否存在扭曲欧盟市场竞争的情形时，重点考虑政府补贴的特定类别，包括出口融资补贴、经营不善补贴（全球或全国经济动荡提供的补贴除外）、政府担保、税务减免等；同时还需综合考虑补贴金额、企业规模、市场环境、市场行为等因素。

审查流程。该机制采取分“两步走”的审查流程，即初步审查和全面调查。初步审查的目的是确认在欧现有业务是否存在扭曲市场的外国政府补贴。如果经初步调查后认为不存在政府补贴行为或者没有扭曲欧盟市场竞争，补贴审查流程即可终止。如果有证据证明可能存在扭曲市场竞争的外国政府补贴，则该补贴审查将进入全面调查程序。主管机关此时需要通知受调查企业、第三国政府、欧盟及相关成员国。在全面调查期间，相关当事方均有机会就是否存在政府补贴以及扭曲市场行为发表书面意见。主管机关可根据全面调查的结果，或者终止审查程序，或者要求受调查企业采取必要的补救措施，比如剥离资产、禁止投资、将补贴退还给欧盟或其成员国等，以消除通过接受政府补贴所享有的不公平竞争优势。

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